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¿Es legal iniciar un procedimiento sancionador antes de que se notifique el acuerdo de liquidación del que deriva?

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Is it legal to initiate a disciplinary procedure before the settlement agreement from which it originates is notified?

  • Por Alberto González Ferrer
  • 23rd of October 2020

Los intereses de un gran número de contribuyentes (personas físicas y jurídicas) se encontraban a la espera de que el Tribunal Supremo pusiera negro sobre blanco la siguiente cuestión: si era conforme a derecho o no que el procedimiento sancionador se iniciara con anterioridad a la notificación del acuerdo de liquidación del que derivaba.

La relevancia de este pronunciamiento radicaba en que el 95% de los procedimientos sancionadores derivados de inspecciones previas se habían iniciado antes de que finalizara el procedimiento inspector del que traían causa. En consecuencia, el sentido del fallo podía producir un duro revés para las arcas públicas del Estado, en un contexto de incertidumbre mundial marcado por la existencia de la COVID-19 que está provocando una fuerte crisis económica y social, con gran incidencia en nuestro país.

Ante el escenario que se dibuja, el Tribunal Supremo, recientemente, ha zanjado esta cuestión dictando dos sentencias (de fechas 23/07/2020 y 15/09/2020), que permiten a la Administración tributaria iniciar un procedimiento sancionador antes de la notificación del acuerdo de liquidación del que derivan. De esta manera se ha asegurado la supervivencia de un gran número de acuerdos sancionadores que se encontraban pendientes de este pronunciamiento.

Existe un tercer pronunciamiento, muy reciente, de fecha 1/10/2020, en el mismo sentido que las otras dos sentencias anteriores, si bien, conviene matizar que se refiere al inicio de un procedimiento sancionador abreviado y la cuestión sometida a debate casacional se articula desde el prisma del artículo 210.5 LGT, y no desde el artículo 209.2 LGT. 

Llegados a este punto, debemos señalar que la finalidad de este blog no es realizar un análisis técnico-jurídico del pronunciamiento del Alto Tribunal, pues ello rebasaría ampliamente su alcance; no obstante, creemos conveniente apuntar una serie de consideraciones.

Brevemente, según el Alto Tribunal, no existe ninguna norma tributaria que se oponga a ello, lo que además se infiere del Reglamento Sancionador. Asimismo, considera que esa posibilidad es compatible con el derecho a ser informado de la acusación y con el derecho a la defensa, siempre que se comuniquen al obligado los elementos esenciales del hecho sancionable y su calificación jurídica en un momento posterior a la notificación del acuerdo de liquidación ‑y antes de la finalización del procedimiento‑. Además, el interesado ha de disponer de una efectiva posibilidad de defensa (sería suficiente con la habilitación de un trámite de alegaciones). Por último, aclara que la tramitación conjunta en el tiempo -que no confundida- del procedimiento de regularización y sancionador no supone una vulneración de la tramitación separada, siempre que: (i) se tramiten dos procedimientos diferentes -de aplicación de los tributos y sancionador- y cada procedimiento conserve su propia autonomía; y, (ii) no se menoscaben los derechos y garantías del administrado, circunstancia ésta que se produce separando ambos procedimientos.

Las dos sentencias, no exentas de polémica, han sido objeto de un interesantísimo voto particular del magistrado D. Francisco José Navarro Sanchís (al que se adhiere el magistrado D. José Antonio Montero Fernández); sin embargo, curiosamente, en la primera sentencia, el voto particular no se incluyó en el texto original publicado de dicha Sentencia, sino que fue publicado en Auto posterior.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que las sentencias introducen un cambio de criterio, como así se sostiene en el voto particular y como así ha interpretado el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en diversas resoluciones, en las que anula el acuerdo sancionador siguiendo el criterio anterior, en concreto amparándose en la sentencia del Alto Tribunal de fecha 3 de febrero de 2016.

Ahora se abren las puertas del Tribunal Constitucional, por posible vulneración de algunos preceptos constitucionales, que se encuentran en tela de juicio.

En suma, aunque el Alto Tribunal ha zanjado la cuestión, considerando conforme a derecho que la Administración pueda iniciar un procedimiento sancionador antes de que se notifique el acuerdo de liquidación del que deriva, lo que supone un duro golpe para muchos contribuyentes, que han visto reducidas y/o limitadas sus vías de defensa en los procedimientos sancionadores, de la lectura de las sentencias hemos reparado en la existencia de otros motivos para cuestionar la conformidad a derecho de los acuerdos sancionadores, relacionados con los derechos a ser informados de la acusación y a la defensa. Asimismo, pueden existir otros motivos para cuestionar la improcedencia de una sanción, necesitando la materia de análisis experto.

Alberto González Ferrer
Abogado

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