La determinación de los objetivos presupuestarios para los próximos años y del techo de gasto para este próximo ejercicio supone un debate profundo sobre el tono de la política fiscal dentro del contexto de la política económica aplicada. Es en estos días, por tanto, cuando se debiera de producir la discusión económica más relevante sobre los próximos Presupuestos Generales.
Así, el Consejo de Ministros aprobó el pasado viernes 20 de julio una relajación de la senda de reducción del déficit del conjunto de las Administraciones Públicas para el periodo 2019-2021, especialmente aplicable a las Comunidades Autónomas. Adicionalmente, el techo de gasto previsto para el Estado, con un aumento proyectado del 4,4%, podría incluso provocar que se incumpliera la regla de gasto según lo establecido en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LEPSF), lo que sucedería si se superara la tasa de referencia nominal calculada en el 2,7% según los datos hechos públicos. Se está poniendo por tanto a prueba la capacidad de resistencia del marco reforzado de la institución presupuestaria, desarrollado a partir del artículo 135 de la Constitución, y que está cosechando importantes resultados en términos del proceso de consolidación fiscal desarrollado por todas las Administraciones recientemente.
Aunque el contexto ha cambiado mucho desde entonces, parecería que nos encontramos de nuevo en 2006, cuando se relajaron los objetivos fiscales, en ese momento a través incluso de una modificación de la Ley de Estabilidad, entonces Ley ordinaria. Ello se tradujo, unido a una serie de errores adicionales de política económica, en la mayor crisis fiscal de nuestra historia económica reciente: de un superávit público del 2% del PIB en 2007, se pasó bruscamente a una necesidad de financiación superior al 11% en 2009, que en un contexto de fuerte restricción financiera y cierre de los mercados financieros llevó al impago de facturas de cientos de miles de proveedores y a serias dudas sobre la sostenibilidad financiera de nuestras Administraciones. Y eso que en 2007 el ratio de deuda pública sobre el PIB se situaba en el 35,6%, mientras que ahora está próximo al 100% y en las Comunidades Autónomas ha pasado en el mismo periodo del 5,7% al 24,8% del PIB.
La relajación de los objetivos de déficit para el conjunto de las Administraciones Públicas en los próximos años y la fijación de un techo de gasto tan elevado, no son las señales adecuadas de política económica hacia los agentes económicos. Es además un mensaje particularmente erróneo en el momento cíclico actual, donde es previsible que el fuerte crecimiento se vaya aminorando en los próximos años.
Para la economía española éste será el cuarto año con tasas de crecimiento del PIB cercanas al 3%, muy por encima de la media europea, con un output gap positivo, lo que implica que crecemos por encima de nuestro potencial, sin que esto sea sostenible en el tiempo sin generar desequilibrios. Por otro lado, constatamos la creciente divergencia que se está produciendo, conforme avanza el año, entre los robustos datos económicos y la mayor incertidumbre que deriva de un aumento de los riesgos, tanto para la economía global como en el caso de España, y también el próximo cambio de determinados vientos de cola, lo que va a provocar que la positiva inercia del ciclo se puede ir reduciendo. Y es en aras de la sostenibilidad del crecimiento donde la política económica tiene que actuar. En cambio, no sólo no hay reformas adicionales, sino que en este caso se estarían revertiendo.
Sin duda, una parte del crecimiento económico español se debe a la política monetaria ultraexpansiva del BCE, con un destacado crecimiento de su balance y una fuerte inyección de liquidez, que tan solo en estos dos últimos años se ha traducido en el caso español en la compra de 244.000 millones de euros de deuda. En un contexto de cambio de orientación de la política monetaria europea y su progresiva normalización a partir del año próximo, el aún muy elevado endeudamiento de la economía española es un factor especialmente relevante. Si bien el sector privado ha hecho, y continúa haciendo, un gran esfuerzo de desapalancamiento desde 2010 por un importe equivalente a 60 puntos porcentuales de PIB, se ha producido en sentido contrario un importante aumento de la deuda pública en la última década, de forma que el año pasado la deuda total cerró por encima del 255% del PIB. Además, también a cierre de 2017, la deuda externa superó el 160% del PIB, la posición de inversión internacional neta española fue deficitaria por un monto equivalente al 80% del PIB, mientras que los pasivos netos generados por nuestro sistema financiero dentro del Eurosistema siguieron siendo muy elevados, por encima de 391.000 millones de euros. Este elevado endeudamiento dificulta las condiciones de financiación de la economía española y la convierte en muy vulnerable a las subidas de tipos de interés y a cambios en el sentimiento de los mercados.
Asimismo, la ya citada relajación de la senda de consolidación presupuestaria y el elevado crecimiento del techo de gasto proyectado para el Estado constituyen una muy mala señal para la gestión presupuestaria por parte de las Comunidades Autónomas y Ayuntamientos. La estabilidad de las cuentas públicas españolas pasa, en un Estado tan descentralizado como el nuestro, también por unas cuentas regionales saneadas. Y las Comunidades Autónomas se están viendo claramente beneficiadas por la sólida recuperación de la economía española. Los datos de ejecución presupuestaria acumulados en los cinco primeros meses de este año muestran que sus ingresos no financieros se han incrementado el 7,6% interanual.
No obstante, el aumento del endeudamiento público regional en los últimos años ha sido muy significativo, situándose en 2017 en cabeza de las regiones más endeudadas Cataluña, con una deuda superior a los 77.700 millones de euros, y la Comunidad Valenciana que superó los 46.100 millones de euros. Y es patente en muchas de ellas su dependencia de los Mecanismos Extraordinarios de Financiación (MEL); en el caso de Baleares, Murcia, Castilla la Mancha y Cataluña los MEL tuvieron un peso en su financiación en 2017 equivalente a más del 30% de sus ingresos no financieros, superando incluso el 40% en el caso de la Comunidad Valenciana. Ambos hechos apuntan inequívocamente a la necesidad de continuar con la consolidación de sus cuentas y a la reforma del sistema de financiación, tanto por el lado de los ingresos pero también de los gastos.
En cambio, frente a la necesidad de que las Comunidades Autónomas sigan consolidando sus cuentas y reduciendo su endeudamiento, y estando ya abierta la puerta a la reestructuración de la deuda, se les da ahora un mayor margen fiscal y una relajación de la senda de déficit. Se trata además de unas posibilidades de mayor gasto sin que lleven aparejadas reformas adicionales, que muy posiblemente se consolidará en el presupuesto y que será de muy difícil eliminación.
En esta fase del ciclo el objetivo de la política fiscal tendría que ser el equilibrio de las cuentas, incluso la consecución de superávit primario, de forma que contribuyese a reducir el ratio deuda/PIB, del mismo modo que en la empresa un Ebitda positivo hace posible hacer frente a las obligaciones financieras. Se seguiría así estando en línea con las mejores prácticas internacionales en materia de consolidación fiscal, “smart fiscal policy” en palabras del Fondo Monetario Internacional, buscando mantener el equilibrio entre el saneamiento de las cuentas públicas y el crecimiento económico. A efectos prácticos esto se ha traducido en los últimos años en el respeto a las reglas del techo de gasto, que dado el importante crecimiento del PIB ya ofrece un margen destacado de incremento del gasto nominal. Una adecuada senda de consolidación fiscal permite generar credibilidad en el largo plazo y estimular las inversiones y el consumo, contribuyendo claramente a la estabilidad económica, así como disponer de capacidad fiscal para poder hacer frente a próximas crisis y apuntalar entonces el estado del bienestar.
Los retos para la política fiscal son muy elevados y deben de priorizarse. En primer lugar, ante el envejecimiento de la población que constituye el principal desafío de los países más desarrollados, hay que garantizar la sostenibilidad del sistema de pensiones en el medio y largo plazo. Seguimos además con una muy elevada tasa de desempleo. Respecto a las Comunidades Autónomas es preciso adecuar su acceso progresivo a los mercados financieros y reducir, de este modo, su dependencia financiera de los Mecanismos Extraordinarios de Liquidez, ya que una parte importante de este riesgo financiero se está trasladando al Estado. En cuarto lugar, y dado los superávits que acumulan las Corporaciones Locales, quizá convendría la revisión de su relación con las Comunidades Autónomas, en materia competencial y de ingresos.
Ante desafíos de tal magnitud, en un escenario de riesgos crecientes y con las dificultades actuales de acometer reformas, los mensajes de política económica son especialmente relevantes para generar credibilidad y han de ser coherentes con la sostenibilidad del crecimiento y la creación de empleo en el medio plazo.
En este momento del ciclo la relajación de los objetivos de déficit y el elevado aumento del techo de gasto para el Estado tienen mucho riesgo y suponen una marcha atrás en la aplicación de las reformas que nos han conducido al periodo expansivo actual, pudiéndose generar en cualquier momento un nuevo desajuste significativo por el mayor incremento de los gastos y una evolución peor de la prevista de los ingresos. Se debe aprovechar el crecimiento actual para construir los márgenes suficientes, de forma que en una próxima crisis la política fiscal tenga capacidad suficiente para sostener entonces el necesario gasto social.
Ricardo Martínez Rico
Presidente de Equipo Económico
Fuente: El Independiente
